B.1 Antecedentes históricos
B.1.1 Las primeras décadas del sector informático nacional
El sector del SSI tiene sus primeros pasos en Argentina en los años ´70, obviamente de la mano de desarrollos muy rudimentarios en una actividad que no se podía asociar con la importancia estratégica que tiene hoy en día. En los 40 años que esta industria tiene en el país se ha visto una expansión muy significativa, que contrasta con las condiciones del contexto socioeconómico por los que atravesó la Argentina; para una actividad basada en el conocimiento y la innovación, las crisis macroeconómicas, cambiarias, financieras, la inseguridad jurídica distaban bastante de lo que se consideraba necesario para desarrollar un sector competitivo y de vanguardia tecnológica. La evolución del sector, sin embargo, se mantuvo siempre con un sesgo marcadamente hacia el mercado interno.
A lo largo de estas décadas, el desarrollo de esta industria fue bastante espontáneo ya que no hubo políticas públicas para fomentar el sector hasta entrado el siglo XXI. Recién en 1982 surgió la primera Cámara de Empresas del Software (CES) y años más tarde, en julio de 1990 el CES se fusiona con la Cámara Empresaria de Servicios de Computación (CAESCO) nace la actual Cámara de Empresas de Software y Servicios Informáticos (CESSI), que nuclea a grandes, medianas y pequeñas empresas del sector informático, y que sigue siendo la entidad sectorial más importante hasta el día de hoy.
En esos años, se realiza el primer relevamiento del sector, a cargo de la entonces Secretaría de Ciencia y Tecnología (1987), con una encuesta a 180 firmas (10 de capital extranjero). El estudio indicaba que el sector de software representaba unos U$S 34 millones, pero con una estimación de comercio informal que podía llevar al doble esa cifra. Por el lado de la oferta, se estimaba que el 70% del software era importado, mientras que la concentración era muy elevada: diez firmas acaparaban el 79%, y de éstas, solo dos tenían al desarrollo de software como actividad principal ya que las restantes se centraban en la comercialización (en general de software creado en el extranjero), filiales de empresas transnacionales que brindaban equipamiento informático y firmas de servicios informáticos. En general, para esa época, la comercialización de software representaba para muchas empresas una más de un gama de actividades de diferentes rubros, dado que la informática no había alcanzado el grado de masividad que vemos en la actualidad.
Por último, el personal ocupado en desarrollo de software se estimaba en menos de 1.200 personas, aunque faltarían precisiones para ver los eslabones de comercialización, soporte técnico, consultoría y demás actividades que también hacen a la actividad SSI. Los datos del sector SSI para los años ´80 son bastante estimativos, debido a que la actividad no se había desarrollado lo suficiente, existía precariedad en las empresas por el contexto económico que atravesaban y porque la inexistencia de una cámara empresarial importante impedía llevar estadísticas representativas de la realidad de esa industria.
En base a varios estudios de la época (Chudnovsky, 1986; Bour, 1985; además del ya citado de la Secretaría de Ciencia y Tecnología, 1987) se estima que a mediados de la década de 1980 existían aproximadamente unas 300 empresas de actividades vinculadas a las SSI, de las cuales unas 200 hacían desarrollo y 100 prestaban servicios informáticos (con unas 2.000 personas ocupadas, solo de servicios), enmarcadas en una industria que presentaba un alto grado de comercialización y servicios de implementación de software importado.
Durante la década del ´90, la actividad presenta un desarrollo más intenso en el marco de la apertura de la economía, las privatizaciones y la llegada de fuertes flujos de inversión extranjera, que modernizó tecnológicamente a muchos sectores. Con este escenario, el sector SSI creció impulsado fuertemente por la demanda interna (en especial, del sector financiero y las empresas de servicios públicos privatizadas) y con un perfil orientado a prestar servicios, vender productos y desarrollar productos a medida para la gestión y administración López, Andrés; y Daniela Ramos. “Argentina: Nuevas estrategias empresariales en un modelo más abierto”. En P. Bastos Tigre y F. Silveira Marques, Desafíos y Oportunidades de la Industria de Software para América Latina. Mayol Ediciones/CEPAL, 2009, 1-3.. A mediados de esa década, había aproximadamente unas 300 empresas del sector SSI en el país, con unas 3.000 personas en actividades vinculadas al software y 1.500 en la prestación de servicios asociados. En un mercado estimado en ese entonces en U$S 190 millones, la tercera parte correspondía a empresas nacionales mientras que el resto se encontraba vinculado a la importación, con exportaciones ínfimas.
Ya en el año 2000, según un relevamiento sectorial en colaboración con el CESSI Chudnovsky, Daniel; López, Andrés; y Silvana Melitsko. El sector de software y servicios informáticos (SSI) en la Argentina: Situación actual y perspectivas. Buenos Aires: CENIT, 2001, 45-53., las empresas del sector sumaban unas 500, facturando cerca de U$S 2.000 millones y empleando aproximadamente 15.000 personas. Las empresas eran jóvenes, con un promedio de existencia de 11 años y con el 65% fundadas luego de 1990. En cuanto a su localización geográfica, el estudio indicaba que en ese año casi el 75% de las empresas estaban radicadas en la Ciudad de Buenos Aires; los autores señalaban que más allá de la distancia existente para poder realizar la encuesta a todas las empresas del interior, el resultado servía como una muestra de la alta concentración de la oferta de SSI y la mano de obra calificada que había en la región metropolitana.
Luego, a partir de una encuesta a casi 130 firmas, el mismo trabajo intentó reflejar algunas características de la actividad; por ejemplo que aproximadamente dos tercios de las empresas encuestas eran de capitales extranjeros, condiciéndose con la realidad de una economía nacional con altos niveles de extranjerización en ese entonces, máxime tratándose de un sector que se desempeña en la frontera tecnológica. A su vez, las empresas grandes (que los autores estipulan a las que emplean como mínimo a 50 personas) se estipulaban en un 25% para el total del sector (20% en la muestra realizada), con una facturación estimada del 86% del total, lo que demuestra el alto grado de concentración que predominaba en el sector.
Otro dato significativo lo representa que más de la mitad de las empresas eran oferentes de software desarrollado localmente (más allá del origen de los capitales), pero representaban el 18% de la facturación y el 33% del empleo. En contraste, había siete firmas que comercializaban software producido en el extranjero pero que concentraban el 37% de la facturación, participando del 18% del empleo, teniendo en cuenta que el requerimiento de personal para la comercialización y soporte técnico es menor que para las firmas que abarcan también el proceso de diseño y desarrollo de los programas. Por su parte, las empresas dedicadas a prestar servicios informáticos abarcaban casi la mitad de la facturación y el empleo.
B.1.2 El escenario de posconvertibilidad para el sector SSI
Luego de un período de crisis económica, social y política, el país se encontraba en una situación terriblemente comprometida para poder recuperar la economía dentro del esquema de convertibilidad presente durante los primeros años del nuevo milenio. Si bien no es la intención de este trabajo hacer un análisis del modelo imperante durante la década de los ´90, no se puede negar que el régimen de tipo de cambio fijo, los condicionamientos fiscales para recibir nuevos desembolsos y la falta de una política monetaria completamente independiente hacían prácticamente imposible lograr una salida de la crisis dentro del mismo modelo que ya estaba agotado. Luego de los vaivenes políticos de fin de 2001 con el recambio de presidentes y los fuertes reclamos de la sociedad, en enero de 2002 el flamante presidente Duhalde (elegido por Asamblea Nacional) toma la medida de abandonar el Plan de Convertibilidad que estaba vigente desde el año 1991, durante el gobierno de Menem.
Para un balance del sector SSI ese año 2002, existe una encuesta sectorial a unas 500 empresas López, Andrés. La sociedad de la información, servicios informáticos, servicios de alto valor agregado y software. Buenos Aires: CEPAL/Ministerio Economía de la Nación, 2003, 3., del cual se puede hacer un primer análisis del impacto a corto plazo del cambio de régimen cambiario y la consecuente competitividad lograda por el encarecimiento de las importaciones. Las ventas totales del sector para ese año llegaron a los $ 2.325 (este es el primer año donde la ventas en pesos difiere de la de U$S, debido al abandono de la paridad existente), que si bien representa un incremento del 17% en valores corrientes respecto al 2000, el autor se encarga de señalar que en la comparación a valores constantes el desempeño pasa a ser negativo, con una caída del 6%.
Justamente, el contexto de crisis económica interna sumado al incremento de la competitividad cambiaria convirtió a la salida exportadora como la alternativa más viable para muchas empresas de software local que hasta ese entonces habían basado su actividad en el mercado interno. Es así que según esta investigación, las exportaciones en 2002 habrían duplicado a las registradas del año 2000: U$S 70 millones contra los U$S 35 millones previos. Como se verá más adelante, este incremento de las exportaciones será cada vez mayor a medida que se van sucediendo los años; se calcula que en 2006 el 25% del incremento de la facturación de las empresas de software estaba explicado por ventas al exterior, cuando un lustro atrás esas ventas eran muy bajas.
Respecto al impacto sobre el nivel de empleo, otro estudio López, Andrés; y Daniela Ramos. Op. Cit., 23-26. indica que en el año 2000 había unas 15.000 personas ocupadas, pero un par de años más tarde, luego de la devaluación esa cifra había caído un 3%. Aquí vale sumar la advertencia del informe respecto a que las cifras de empleo para el sector hay que tomarlas con cautela debido a que tiene modalidades contractuales muy diversas, a veces informales y con muchos empleos eventuales o por proyectos.
Cuadro 4. Evolución de ventas, exportaciones y empleo en el sector SSI nacional.
| 2000 | 2002 | 2003 | 2004 | 2005 | 2006 |
Ventas (mill. $ corrientes) | 1.990 | 2.350 | 2.830 | 3.450 | 3.920 | 4.800 |
Ventas (mill. $ constantes) | 1.990 | 1.867 | 2.003 | 2.339 | 2.424 | 2.703 |
Ventas (mill. U$S) | 1.990 | 753 | 963 | 1.173 | 1.342 | 1.548 |
Empleo | 15.000 | 14.500 | 19.300 | 26.300 | 32.000 | 41.000 |
Exportaciones (mill. U$S) | 60 | 115 | 173 | 224 | 253 | 300 |
Fuente: López y Ramos (2009).
Mirando hacia adelante, en ese primer año de posconvertibilidad las empresas (algunas ya con experiencia operativa acumulada durante los ´90) mostraban un moderado optimismo sobre el futuro cercano por la competitividad que presentaban no solo el nuevo escenario cambiario sino la creatividad de la mano de obra calificada existente en el país. En otro punto a favor, López apunta que se trata de una actividad que presenta requerimientos de inversión que, al menos para las etapas iniciales del negocio, son bajos o moderados
.
Estos últimos párrafos dedicados a mostrar el cambio cualitativo por el cambio de modelo económico corresponde a una matriz de análisis sobre la que se puede estudiar el impacto de los clusters en las economías regionales, debido a que una parte del análisis de una aglomeración geográfica de empresas lo configura el contexto socioeconómico en el que se desempeñan y los mercados a los que abastecen, tanto el interno como las exportaciones. Partiendo de esta nueva lógica económica de mayor competitividad internacional, recuperación local del empleo e incremento de la producción se logra interpretar más correctamente la evolución del sector SSI y sus clusters vinculados en los últimos años.
B.2 El nuevo escenario. Legislación y Foros de la industria SSI
El abandono de la convertibilidad representó una reconfiguración económica para el país, con una competitividad basada en gran medida en la suba del tipo de cambio, así como también con la rápida recuperación de la actividad por la gran capacidad instalada existente en muchos sectores y los recursos humanos (muchos de ellos calificados) que configuraban parte del 21,5% de desocupación y 12,7% de subocupación que hubo en lo peor de la crisis, en mayo de 2002.
En esos primeros meses del nuevo escenario posconvertibilidad, varios sectores redefinieron sus reclamos (o desempolvaron viejas ideas) para aprovechar más efectivamente la recuperación de la actividad económica. Las empresas SSI, a través de diferentes actores individuales y colectivos, como el CESSI, comenzaron a reclamar nuevas medidas que fomenten el sector en consonancia con lo estratégico del mismo y con el contexto mundial de fuerte crecimiento de las actividades de tecnología y comunicación.
En este proceso de discusión sobre el sector, legisladores nacionales, organizaciones empresarias y funcionarios públicos comenzaron a dar paso a leyes y estudios que atendieron los mencionados reclamos. Así, en diciembre de 2003 el Congreso Nacional aprueba la Ley 25.856, que declara al software como “una actividad productiva de transformación asimilable a una actividad industrial”, con el objetivo de que a partir de ese momento el sector pase a percibir los mismos beneficios impositivos, crediticios y otras políticas que se definan para las demás industrias1. En el 2° artículo se instruye al Poder Ejecutivo para que el sector sea beneficiado con políticas de promoción, mientras que en el artículo siguiente se solicita a los gobiernos provinciales y municipales adoptar igual criterio de reconocimiento para el software como una industria y extensión de los beneficios de promoción.
Esta nueva ley, concisa pero concreta en sus alcances, se puede considerar el reconocimiento histórico que las empresas SSI estaban esperando y que le otorga al sector cierta estatura para solicitar la atención de políticas públicas que impulsen las ventajas competitivas que la actividad presentaba en esos primeros tramos de la posconvertibilidad. Como muestra, según datos del CESSI, en ese año 2003 las exportaciones se habían incrementado un 50,3% respecto del año anterior, mientras que el empleo lo había hecho en un 33,1%, representando uno de los sectores con mejor desempeño luego de la crisis.
Meses más tarde, en agosto de 2004, se aprueba la denominada Ley de Promoción de la Industria del Software, donde aquí sí se definen cuáles son las actividades relacionadas al sector del software, los ámbitos de aplicación, el tratamiento fiscal, la reglamentación de las importaciones de tecnología, entre demás artículos2. Los principales lineamientos de la nueva legislación incluyen entre otras cosas:
- Estabilidad fiscal por 10 años, para los impuestos nacionales. (Capítulo II, Art. 7)
- Crédito fiscal por hasta el 70% de los pagos patronales (Capítulo II, Art. 8)
- Aplicación de los gastos de investigación y desarrollo como crédito fiscal a cuenta del impuesto a las ganancias (Capítulo II, Art. 9)
- Eximición de derechos de importación para hardware e insumos necesarios para desarrollar software (Capítulo III, Art. 12)
- Creación del Fondo Fiduciario de Promoción de la Industria del Software (Fonsoft), para financiar principalmente las actividades de investigación y desarrollo de software, con asignación prioritaria a universidades, centros de investigación, pymes y nuevos emprendimientos. (Capítulo IV, Art. 13-19)
En definitiva, esta ley fue el gran paso inicial que significó comenzar a abordar una planificación estratégica sectorial para los próximos 10 años, con el agregado de otras medidas como la creación de la Agencia Nacional de Promoción Científica y Tecnológica para administrar el Fonsoft o el Laboratorio de Referencia de Desarrollo y Certificación de Software, dependiente del Instituto Nacional de Tecnología Industrial (INTI), que a su vez colaboraba recíprocamente con el CESSI.
Autor: Juan Ignacio Zaballa