Análisis sobre la eficacia de las Administraciones Tributarias entre México y Latinoamerica

ANALISIS SOBRE LA EFICACIA DE LAS ADMINISTRACIONES TRIBUTARIAS ENTRE MÉXICO Y LATINOAMÉRICA

Hugo Neftalí Padilla Torres[1]

SUMARIO: I. INTRODUCCIÓN, 1. GENERALIDADES DE LOS SISTEMAS TRIBUTARIOS – 1.1.México. - - 1.1.1. Servicio de Administración Tributaria. - - 1.1.2. La evaluación de la eficiencia recaudatoria del SAT. - - 1.1.3. Plan Estratégico del Servicio de Administración Tributaria. - - 1.1.4. Implementación de Medios Electrónicos para aumentar la eficiencia recaudatoria, 2. MÉXICO Y LATINOAMÉRICA, - - 2.1. Punto de vista de la OCDE  II. CONCLUSIÓN, III. BIBLIOGRAFÍA Y FUENTES CONSULTADAS

RESUMEN

En el ámbito de la administración tributaria a nivel internacional, la “eficacia” de la administración tributaria se refiere generalmente a la capacidad de gestión en los diferentes ámbitos de su accionar. La  fiscalización, debe de presentar una certeza jurídica debido a su complejidad del propio sistema. Amediados de la década de los 90’s, mediante decreto en el Diario Oficial de la Federación, el 15 de Diciembre de 1995, la creación del Servicio de Administración Tributaria como órgano desconcentrado, entrando ya en operaciones el 01 de Julio de 1997. En el caso muy particular de México, el propio Reglamento Interior del SAT señala a la eficiencia como parte fundamental en la mejora continua en lo que respecta a sus funciones en particular.

La experiencia internacional muestra que se requiere un esfuerzo adicional de eficiencia recaudatoria para seguir reduciendo los índices de evasión fiscal; varios países latinoamericanos se ha presentado una tendencia a dar cada vez una mayor importancia a la reducción de la evasión dentro de las estrategias de fortalecimiento tributario

I.             INTRODUCCIÓN

En el ámbito de la administración tributaria a nivel internacional, la “eficacia” de la administración tributaria se refiere generalmente a la capacidad de gestión en los diferentes ámbitos de su accionar, mientras que la “eficiencia” tributaria normalmente se refiere al uso óptimo de los recursos por parte de la administración tributaria y a la minimización del costo de la administración.

La propia Constitución Política de México pone su atención no solo en la norma legal del sistema tributario, sino también en la parte del proceder del Estado al momento de realizar la gestión no solo de recaudación, sino de uso optimo de los recursos, textualmente la Carta Magna dice:

Art. 113 dice: “Las leyes determinarán las obligaciones de los Servidores Públicos, a fin de Salvaguardar la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y EFICIENCIA en el desempeño de sus funciones”.

            Es precisamente lo anterior, que la eficiencia en la Administración Tributaria no debe de enfocarse única y exclusivamente  sobre las políticas fiscales de un país, -- que en caso muy particular de México son muy variadas – ya que la política fiscal no es el único elemento de la recaudación de los impuestos, a este elemento hay que sumarle la economía, la normatividad fiscal vigente y la administración tributaria, esta última objeto del presente análisis.

            Así pues el presente análisis se centrará en la eficiencia de los Sistemas Administrativos Tributarios de México y países.

1. GENERALIDADES DE LOS SISTEMAS TRIBUTARIOS

1.1 México

La normatividad fiscal representa las reglas y criterios con los que los agentes económicos deben de contribuir con sus impuestos y está contenida en una serie de disposiciones dentro de leyes, reglamentos, códigos, misceláneas y reglas, entre otras disposiciones. Por tanto, la  fiscalización, debe de presentar una certeza jurídica debido a su complejidad del propio sistema. En México a lo largo de la historia se han implementado algunos modelos de fiscalización con el objetivo de que su administración coadyuve a la recaudación y no genere incumplimiento de pago por los contribuyentes.

Para poder entender la naturaleza de la fiscalización en México es prescindible mencionar que el Sistema de Coordinación Fiscal inició en 1948, año en que entró en vigor la Ley de Impuestos sobre Ingresos Mercantiles. La coordinación que entonces se ofrecía tenía el propósito de evitar la doble tributación en materia de ingresos mercantiles. En aquel entonces, los estados con mayor desarrollo económico decidieron no coordinarse, ya que consideraron que obtenían mayores ingresos conservando sus propias tasas de tributación. En 1973, al establecerse una tasa general del 4% al ISIM, se generalizó la coordinación en todo el país, pues a los estados renuentes les resultaba política y económicamente costoso adicionar a ello sus propios impuestos, ya que devendría en desaliento a las actividades mercantiles en sus entidades y su posible migración a estados que habían aceptado la coordinación.

Así mismo en la década de los 80’s, con la erogación del ISIM y la imposición del Impuesto al Valor Agregado, se inició un nuevo sistema tributario. Hasta ese momento, en principio se mantenía la facultad recaudatoria de las entidades. A cambio de no ejercerlas, la federación concedió a los estados el 30% del IVA recaudado.

Para 1990 se puso en vigor el nuevo Convenio de Colaboración Administrativa en Materia Fiscal. Mediante este instrumento, la federación consiguió dos objetivos: a) suprimir las facultades recaudatorias de los estados, b) incorporar el factor poblacional en la distribución de los recursos, para atender mejor al principio de equidad en el gasto (la justa distribución de los ingresos entre todos los miembros de la sociedad). (IIL: 2001, 31)

1.1.1.   Servicio de Administración Tributaria

Continuando con lo anteriormente expuesto, a mediados de la década de los 90’s, mediante decreto en el Diario Oficial de la Federación, el 15 de Diciembre de 1995, la creación del Servicio de Administración Tributaria como órgano desconcentrado, entrando ya en operaciones el 01 de Julio de 1997. De acuerdo con el propio SAT, este sustituyó en sus funciones a la Subsecretaria de Ingresos. Esta nació debido a que los índices de recaudación fiscal se veía dificultada por un padrón de contribuyentes incompleto e insuficientemente actualizado. Esta situación era causada por:

1. Elevados costos de cumplimiento para el contribuyente, tanto en tiempo como en dinero;

2. Un marco legal complejo, que dificultaba tanto el cumplimiento del contribuyente como el control de la autoridad;

3. Información no integrada y esquemas de fiscalización aún en desarrollo; y

4. Un comercio exterior muy dinámico en que la globalización, la innovación tecnológica y la creciente diversidad de productos representaban mayor complejidad para el control aduanero(SAT: 2010).

            Para aminorar la falta de coordinación e ineficiencia en la propia administración tributaria del SAT, el Estado se ha apoyado en promulgar leyes que faciliten el control y el recaudo de impuestos; siguiendo dos ejes rectores, el primero en cuanto a la Gestión Administrativa y el segundo en cuanto Tipos y Formas de Recaudación. Ejemplo de leyes de acuerdo a la Gestión Administrativa en México son: (a) Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, (b) Ley Federal de Procedimiento Administrativo y (c) Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos.

            El segundo eje rector obedece principalmente al principio de Capacidad Contributiva, que de acuerdo a la Suprema Corte de Justicia de  la Nación consiste en la Potencialidad real de Contribuir a los gastos públicos (SCJN: 2000, 163). De acuerdo a este principio mencionado en el artículo 31, fracción IV de la Constitución Política de México, se han generado lo que hoy se conoce como Contribuciones, las cuáles según el Código Fiscal de la Federación en su artículo 2 y 3 estas se clasifican en:

1. Impuestos
2. Aportaciones a Seguridad Social
3. Contribuciones de mejoras
4. Derechos
5. Aprovechamientos

Este ultimo solo mencionado en el artículo 3 del CFF (CFF: 2009, 2-3). En el primer punto, tenemos como ejemplo a varios impuestos tales como: El Impuesto al Valor Agregado, el Impuesto sobre la Renta, el Impuesto sobre Producción y Servicios, el Impuesto sobre Automóviles Nuevos, el Impuestos sobre Depósitos

en Efectivo, entre otros. Claro está que cada una de las contribuciones que recauda el estado, no solo recae en el ¿por qué?, sino mas bien en el ¿Cómo?, para esto el propio Servicio de Administración Tributaria ha implementado una serie de acciones para aumentar año con año el monto de recaudación fiscal en México.

De acuerdo con la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, en México, en los últimos años se han establecido algunas medidas para mejorar el recaudo de impuestos; tales medidas han sido: (1) orientación personal, (2) orientación telefónica, (3) conferencias, talleres, cursos de actualización, (4) orientación respecto de trámites, difusión de reformas, así como elaboración y (5) distribución de material impreso como folletos, trípticos, carteles y guías[2]. (CEFP: 2005, 83)

1.1.2.   La evaluación de la Eficiencia Recaudatoria y Fiscalización del SAT

Según Bergman (2001: 9) el área de Fiscalización es en principio la que concentra el Enforcment, es decir, la tarea de las Administraciones Tributarias no solo del caso de México, sino en general de las de otros países es la verificación de la correcta declaración de impuestos y la disuasión de los contribuyentes a cumplir con las leyes tributarias. En el caso muy particular de México, el propio Reglamento Interior del SAT señala a la eficiencia como parte fundamental en la mejora continua en lo que respecta a sus funciones en particular. Vemos la siguiente tabla 1:

Tabla 1: La Evaluación de la Eficiencia Recaudatoria y de Fiscalización

Elaboración propia en función del Reglamento Interior del Servicio de Administración Tributaria

En función de la Tabla 1, el Servicio de Administración Tributaria busca evaluar su propia capacidad de recaudación fiscal en función de lo que Bergman le llama performance, es decir, de su rendimiento. De ahí que, en los últimos años y de acuerdo a los distintos colores del Gobierno Federal, se han procurado implementar Planes que mejoren y faciliten la recaudación a través del SAT.

1.1.3.   Plan Estratégico del Servicio de Administración Tributaria

Para facilitar el cumplimiento voluntario, reducir la evasión a niveles similares a los de países desarrollados, así como para limitar el contrabando y la informalidad, las líneas de política que plantea la presente administración fueron las siguientes:

- Continuar con las mejoras en la operación tributaria en todos sus ámbitos, incluyendo en infraestructura, en procesos y en el personal.

- Impulsar modificaciones en el marco jurídico que facilitaran el cumplimiento mediante reglas claras y permanentes que contribuyeran al combate a la evasión, el contrabando y la informalidad eliminando canales de elusión y racionalizando los gastos fiscales.

- Estrechar los lazos de colaboración con los gobiernos locales, a fin de presentar un frente común a la informalidad, compartiendo información de registros y bases de datos, mejorando los esquemas de colaboración administrativa en todos los aspectos, y construyendo una cultura contributiva entre los ciudadanos que potencie el efecto de las diversas iniciativas de las autoridades fiscales.

En la Administración Hacendaria actual, el Servicio de Administración Tributaria presentó su Plan estratégico 2007?2012, en donde se plasmaron los retos e iniciativas que la organización enfrenta para los próximos años.

Los objetivos de este plan estratégico son:

• Facilitar y motivar el cumplimiento voluntario
• Combatir la evasión, el contrabando y la informalidad
• Incrementar la eficiencia de la administración tributaria
• Contar con una organización integrada, que sea reconocida por su capacidad, ética y compromiso

Entre los indicadores y metas que se plantearon para alcanzar los objetivos se encuentran los siguientes:

1. Obtener un crecimiento por eficiencia recaudatoria de ingresos tributarios administrados por el SAT en 1% con relación al PIB durante 2008-2012.

2. Acelerar la tendencia en la reducción de la evasión, con el objetivo de reducirla, hacia el año 2012, 12 puntos porcentuales con respecto a la medición del 2004.

3. Alcanzar un costo de recaudación no mayor de 0.0090 pesos por peso recaudado en 2012; al cierre de 2006, el costo fue de 0.0106 pesos.

4. Mantener la tendencia a la baja en la percepción del contribuyente sobre el nivel de corrupción en el SAT, y lograr que el Índice General de Percepción de la Corrupción pasara de 30% -obtenido en 2006- a 20% al cierre de 2012.

5. Lograr dar continuidad a los resultados positivos en la percepción de la imagen general de la administración tributaria y colocarla en 85%; al cierre de 2006 fue cercana a 80% (SAT: 2010)

1.1.4.   Implementación de Medios Electrónicos para aumentar la eficiencia recaudatoria

De acuerdo con un estudio previo de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos[3] (2008: 14), “La restructuración de la administración ha sido una constante durante las tres últimas décadas, los poderes públicos buscan el medio de prestar sus servicios de forma más eficiente y con menor coste para los ciudadanos”, en otras palabras, México con el avance de las nuevas tecnologías, estableció nuevos mecanismos para aumentar el ingreso por medio de las contribuciones. Por tal razón, el SAT estableció los criterios al referirse a la implementación de medios electrónicos a través de  la facturación electrónica como claro ejemplo, la cual genera una mayor seguridad jurídica, ayudando a disminuir la generación de comprobantes apócrifos que afectan a la economía formal, por lo que su uso disminuye los riesgos de fraude y de evasión fiscal.

Los contribuyentes que utilizan la facturación electrónica han visto sus beneficios en la disminución de costos, optimización de controles internos, impulsando procesos tecnológicos y cambio de prácticas, por lo que han ido incrementando paulatinamente su uso, disminuyendo o eliminando la emisión de comprobantes tradicionales impresos. Así mismo dentro de esta plataforma tecnológica más eficiente, se han generado lo que se conoce como Firma Avanzada y la Clave de Identificación Electrónica Confidencial (SAT: 2010).

Todo lo anterior, ha dado como resultado que el SAT se basa en la eficiencia recaudatoria con el fin de promover el cumplimiento de los contribuyentes con las leyes tributarias, entre ellas: las labores de servicio al contribuyente, el registro en el padrón de contribuyentes, asistencia en el llenado de los formularios de impuestos, los actos de fiscalización, cobranza y la defensa del interés fiscal.

2. México y América Latina

Ahora bien, en la medida en que la cultura fiscal del contribuyente se vea reflejada en un incremento en el pago voluntario oportuno en relación con la eficiencia actividad de comprobación, a través de factores como seguridad jurídica del contribuyente, facilidad para el cumplimiento de las obligaciones fiscales, se estaría ante un instrumento eficiente de fiscalización. Es por tal razón que a nivel internacional y no solo en México, siempre se ha querido dar un enfoque Weberiano[4], es decir, las Administraciones Tributarias[5] promueven la eficacia y la administración racional.

Para que se de tal efectividad de acuerdo con Weber, las AT está ligada a la viabilidad política de tal su institucionalización (es decir a que los incentivos de la clase política sean efectivamente profesionalizantes y se alineen con los de la AT), y al éxito recaudatorio de tal gestión.

Como claro ejemplo y según Bergman (2001: 6) en su ensayo que intituló “La administración tributaria en América Latina: una perspectiva comparada entre Argentina, Chile y México”, menciona que las AT de los tres países dependen orgánicamente de los Ministerios de Economía o de las Secretarías de Hacienda. Es por ello que las modernizaciones de las AT (México, Perú, Argentina, Bolivia, Paraguay, etc.) han reformado los sistemas de recaudación (facturación, medios de transacción, registros, legislación para el cobro rápido, y fundamentalmente el equipamiento informático) mientras que las áreas de fiscalización se han rezagado considerablemente. Pero si esto es evidente en el desarrollo de sistemas y equipamiento de las áreas, el sesgo recaudatorio es evidente también en las medidas concretas. En general, la lucha contra la evasión se desarrolla con una política normativa.

2.1. Punto de vista de la OCDE

Este mismo sistema autónomo o desconcentrado, ha sido adoptado no solo por países de América Latina, en general han sido en 24 países, en 9 países las AT se organizan en torno a una Dirección que puede ser semiautónoma o independiente, integrada en los diferentes Ministerios de Hacienda como órganos desconcentrados, que en el caso muy particular de México sabemos que es la Secretaria de Hacienda y Crédito Púbico.

De acuerdo con un estudio de la OCDE (2008: 12), en la mayor parte de los países miembros de la OCDE[6],  el sistema tributario es el responsable de generar la mayor parte de la recaudación necesaria para financiar los servicios prestados por la Administración, y claro está la gran mayoría de estos, uno de los puntos principales de recaudación son por medio de las Aduanas, debido al incremento del comercio exterior, actividad generada por la apertura de los mercados internacionales.

Para tal efecto, el criterio “funcional” en los sistemas tributarios de los países miembros de la OCDE y especialmente de América Latina, continúa ocupando un puesto destacado en la concepción de las estructuras organizativas de los organismos de administración tributaria, pero alrededor de 24 organismos comunicaron un diseño basado en un criterio híbrido (funcional y dirigido a segmentos de contribuyentes o al tipo de impuesto).

II. CONCLUSION

La experiencia internacional muestra (por ejemplo en el caso de la Gran Bretaña, donde la evasión fiscal es una de las más bajas del mundo) que se requiere un esfuerzo adicional de eficiencia recaudatoria para seguir reduciendo los índices de evasión fiscal. En México se empieza a observar esa tendencia: en 2007 y 2008, la evasión fiscal empezó a caer menos que en años previos y seguir reduciéndola requerirá acciones adicionales –cada vez más difíciles y costosas de instrumentar de la administración tributaria.

Autores como Barra y Jorratt (1999: 15) observan que en varios países latinoamericanos se ha presentado una tendencia a dar cada vez una mayor importancia a la reducción de la evasión dentro de las estrategias de fortalecimiento tributario. Así, para las administraciones tributarias estimar la magnitud de la evasión tiene un interés permanente, ya que según dicho estudio México presenta un cumplimiento de 37.1%  respecto al IVA, pero aún por debajo de países como: Ecuador, Filipinas Bolivia. Guatemala  y Perú, siendo este último con el mayor porcentaje de cumplimiento en la recaudación de IVA con un 68.2%.

Notas de Pie de Página